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    段茂盛:全國碳市場的構建現狀及機遇

    國際能源網 發布時間:2021-03-26 閱讀數:706

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    3月24日,2021光伏領袖大會在北京粵財JW酒店盛大召開。清華大學能源環境經濟研究所碳市場研究中心段茂盛向大家分享了全國碳市場的構建現狀及機遇。


    清華大學能源環境經濟研究所碳市場研究中心 段茂盛


    段茂盛認為,納入碳市場的行業,是重點排放行業,應該更早達峰。在碳達峰的背景下設一個強度的上限,這顯然是不合適的,應盡快的給納入碳市場的行業設定一個絕對量的排放上限,只有這樣才能確保市場能夠跟306的目標銜接一致,而且能夠保證碳價是比較合適的碳價。

    以下為演講內容:

    大家上午好,非常高興有機會合大家交流一下全國碳市場發展的現狀,因為這個事大家比較關心,剛才李司長也講了這個可能是實現碳達峰、碳中和的非常重要的手段。去年年底生態環境部發了《碳排放權交易管理辦法(試行)》,之后第一履約期開始,能走到今天也不容易。我們真正做這個事情是2011年開始做的,現在七個試點做,已經十年的時間。2014年國家發改委發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》。轉立到生態環境部之后,希望跟它過去的傳統環境保證的業務更好的融合,所以就對過去管理的暫行辦法做了修訂。

    我們現在講第一履約期指的2019年到2020年,我們發這個的時候已經是2020年底,但是針對的排放量是2019年到2020年,覆蓋范圍我們有七種溫室氣體,現在只管理二氧化碳。2015年中美氣侯變化聯合聲明里講說我們有八大行業要進行排放量的管理,但實際上我們現在只是副高到了電力行業里的發電行業。

    另外一個,我們有一個納入門檻,發電行業里也不是所有的機組都納入,我們現在是每年的排放是2.6萬噸,2013年到2018年中間任何一年排放滿2.6萬噸都要放進去。按照專家們的估算,納入全國碳市場的一年的排放量有40多億噸,這個量是很大的,因為全國市場啟動之前最大的市場是歐洲的市場,歐洲的市場一年是17到18億噸,我們一個行業就是歐洲市場的兩倍多?,F在并不是所有的發電的機組都納入,比如說燃燒生物質為主的或者是燒一些廢棄的項目,我們在第一階段是沒有納入的,現在一共是2200多家企業?,F在如果全國市場納入了一個企業,那么區域是就不要再管了。如果說全國市場沒有納入的話,區域市場還可以接著做,這是一個覆蓋范圍。

    總量我們講說,控制溫室氣體我們有兩種市場手段,一種是碳市場,一種是碳稅,當年做《環境保護稅法》的時候在最高的建議稿里有一章專門針對碳稅的,后來覺得2011年碳市場已經開始作了,后來把碳稅那章拿掉了,現在主管部門也考慮除了碳匯之外也可以做碳稅,是并行不背的,國外也是兩個機制在同時做。碳稅是基于價格的工具,碳市場是基于數量的工具,數量的工具就是你有一個上限,市場里的企業每年排放有一個上限,這個上限很重要,但是在全國市場里,至少在第一個履約期,我們實際上是沒有一個量化的絕對量的上限的,更多的是基于強度的目標,在管理辦法里寫了一些非常原則性的,實際上我們的上限是強度,我們的發電量越多,供電量越多,允許你排放的越高,這是非常大的和國外體系的區別。

    分配方法,企業納入到碳市場之后 ,排一噸溫室氣體,交一噸的許可,企業非常關心我的許可從什么地方,許可在碳市場里叫做配額,配額怎么里,分配方法,所謂分配方法指的是政府怎么把配額同你的手里分給企業,你按照什么樣的標準去分。在相關的管理辦法里有一套規定,政府主管部門還是覺得不要給企業增加太多的負擔,所以我們現在規定是以免費分配為主,企業拿到的配額都是政府免費給你的,適時引入有償分配,比如說拍賣等各種方法。主管部門對企業比較仁慈,是對排放的企業比較仁慈,在座的是光伏,大家肯定希望說是不是給碳排放比較高的企業目標設的嚴格一點,我理解是說一個新的政策主管部門希望給企業接受的時間。我們用的是基于實際行業的行業基準法,你在一個子行業里我不太管你設備已經存在的時間,規模小的差異,只要你提供同樣的服務給你的配額是一樣的;我們還有一個非常重要的跟國外的區別是什么呢,都是強度法,我們給企業配份額的時候用的是基于企業的實際產量,你今年能夠拿多少配額,取決于你今年發了多少度電,歐洲也用的是行業基準法,但是歐洲的產量是企業的歷史產量,比如說你今年能夠拿多少份額,一方面取決于基準值,一方面取決于你三年前、四年前,取決于史年份的選擇,取決于幾年前的歷史產量,這是一個非常大的區別。

    我們為什么這么做呢,我自己理解是說我們國家有很多的產業政策,有去產能的,供給側結構性的,有很多的政策,我們希望不同的政策之間有一個協調。比如說如果按照歐洲的取一個歷史年份的產量,來給某個行業分一個份額的話也可能會出現這種情況。歷史年份剛好是行業的產量非常高的時候,而如果這個行業是去產能的重點部門的話,那碳交易的分配的設計實際上就和去產能跟別的政策打架了,你的產量有很多別的政策來管你,我們這只是更待的希望你提高效率,這是它大的設計思路。

    看一看現在發電行業的基準值是什么,我們設了四條基準線。一條是對燃氣的,兩條是針對常規的燃煤機組,還有一條是針對資源利用機組的。主管部門非常謹慎,最早是11條線,說11條線太多了,基本上起不到鼓勵先進,鞭策落后的作用,后來又提了三條線,普通燃煤機組就是一條線,后來覺得覺得30萬等級以下和和30萬等級以上的技術差異比較大,包括中電聯,包括很多大的電力集團都提意見,所以后來就變成四條線了,這只是講一個基準值,給企業分配配額的時候涉及到很多,比如說你是空冷還是水冷,最后征求意見的時候能源局也提,說你還要考慮復合率的修正系列,目前的分配搞的比較復雜。

    碳市場里的數據很重要,我們企業報準確的數據,有一套嚴格的規范。原來在國家發改委的時候也發了20多個行業的指南,企業按照相應的技術規范,2013年以來的數也一直在報,生態環境部他們希望對指南進行修改完善,現在的發電設施已經轉化成國家的環境保護的標準了。原來的想法是報數據的時候是一條獨立的體系,但是生態環境因為它本來就有污染物的保送平臺,他們希望不要建一個新的平臺跟現有的平臺結合,所以基本上對現有的污染物的報送平臺做了改造,加了一些數。還有一個第三方核查,企業報了數以后有第三方核查,有相反的規范。要求企業每年3月底之前要報數,同時因為要有第三方核,就需要看企業的原始數據等等,所以希望企業的相應的原始記錄能夠保存至少五年,未來便于監督,也要對企業相關的數據進行公開,如果是企業的商業秘密例外。當然企業也可以對主管部門的結果有異議,可以提出來跟主管部門探討。

    抵消機制,這個跟在座的比較有關系。企業排一噸交一噸的許可,除了政府分給他的指標可以用抵消指標,比如說光伏項目產生的減排量的指標,現在國家的市場規定是說你只能用所謂的CCER,就是國內的資源減排項目產生的指標,上限是5%。你年排了100萬噸,最多只能用5萬噸的減排指標來抵銷,實際上這個量不小了,設10%20%沒有太多的意義,發電行業40億噸,乘以5%,就是兩億噸,我們現在資源減排運行了這么長時間,也就三四千萬噸的減排量。所以其實設3%、5%、10%設高了也沒有太多意義,因為本身的供應量是不夠的,當然光伏項目不是說你做了就有減排項目,有一些技術評估的要求,這是抵消機制。

    后面還涉及到監督管理,因為過去環境保護領域它有一套自己的所謂的雙隨機一公開,有各種各樣的。大家比較關心如果說給企業設了相關的義務,報送數據,進行配額的清繳,如果企業不做的話怎么辦呢,說可以進行各種各樣的處罰,但現在這個處罰額度非常低,最高三萬塊錢人民幣。因為我們現在法律基礎就是生態環境部的部令,國務院的部門規章,在什么樣層級的文件里可以甚至什么樣的規定是有嚴格的規定的。所以在國務院的部長規章里,你的處罰環境領域的就是三萬塊錢,這就是為什么主管部門希望盡快的出臺國務院條例的原因,國務院條例是國家的行政法規,就可以不設上限的經濟處罰,現在的說法是可能希望今年內能夠出臺條例,條例工作開展了好多年,2015年的時候國家發改委就提做這個條例,努力了這么多年一直沒有落地,希望今年能夠出來,條例出來之后就不是三萬塊錢了,上不封頂。試點的北京和深圳,這兩個城市的試點它的最高的法律基礎是市的人大常委會的規定或者是決定,是地方法律性質的,是沒有上限的,給你處罰多少取決于你到底短缺了多少份額。

    主管部門希望降低對企業的影響,至少在2019年到2020年第一個履約期主管部門希望降低對企業的影響,企業配額的短缺有一個上限,20%,就是一個企業如果你的排放量超過了給你免費配額的20%,最多就承擔20%,當然我們覺得不合理,但是屬于初級階段,政府希望這個政策能夠順利的推出來,這個所謂20%并沒有寫在管理辦法里,它只是在后來發的一些相應的文件里。所以我覺得可能后面還會做相應的修改,其它的方面今年的6月份之前希望我們啟動正式的交易?,F在要進行交易最主要的問題是兩個系統并沒有建好一個是注冊登記系統在湖北的,一個是交易系統在上海的。最主要的問題我個人的理解可能是這兩個系統現在并沒有建好,所以沒有辦法交易。發電行業雖然它的量很大,但是發電行業我們覺得還是太窄了,碳市場的優勢就在于你納入了行業和企業它的減排成本有差異所以可以降低總的成本,要納入一個行業的話,當然行業內部有差異,但是畢竟行業內的差異是有限的,我們還是希望盡快納入更多的行業,主管部門也比較積極,現在的說法是條件成熟一個就納入一個行業,現在也在緊鑼密鼓的做其它行業的,比如說水泥、電解鋁這些行業的研究,還是希望盡快的推出來,把別的行業納入進來,在203060目標提出來之前和之后的緊迫的程度,包括很多設計的理念都發生了很多的變化,現在大家看到的

    理念更多的反映3060目標提出來之前的理念,包括份額分配的方法,現在是免費分配,以免費分配的方法能不能更好的服務于3060的目標我們覺得是存疑的,所以還是希望盡快的引入有償分配的方法。這是一塊。另外總量是基于強度的達峰的背景下就不合適了,納入碳市場的行業是重點排放行業應該更早達峰,在達峰的背景下還給你設一個強度的上限,這顯然是不合適的,所以也是盡快的給這些納入碳市場的行業設定一個絕對量的排放上限,只有這樣才能確保市場能夠跟306的目標銜接一致,而且能夠保證碳價是比較合適的碳價。

    我就給大家講這么多,謝謝大家。




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